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西方国家基本公共服务制度变迁对我国的历史借鉴
发布日期:2012-06-25 浏览次数:  字号:〖

  西方国家基本公共服务制度的建立与完善,不是一蹴而就的,而是与其经济社会发展历程相适应的。从基本公共服务的覆盖面,到提供主体结构,都经历了一个逐步完善、不断优化的过程。分析研究西方国家基本公共服务制度变迁的规律,对于加快实现我国基本公共服务的体系化和社会化,具有十分重要的借鉴意义。

  一、西方国家基本公共服务制度建设的阶段特征

  西方国家的公共服务制度建设,大体经历了三个阶段:

  一是市场经济早期——公共服务缺失时期。19世纪上半叶以前,亚当·斯密为代表的古典自由主义经济理论主导了资本主义国家的宏观经济政策,政府仅是社会的“守夜人”,实行不干涉政策,基本不提供现代意义上的公共服务。到了19世纪后半期,随着工人运动和争取民主权利的诉求增加,资产阶级迫于工人阶级斗争压力,同时出于对维持劳动力再生产的需要,一些西方国家逐步建立了劳动保险、救济等制度,并由国家兴办一部分公共福利事业以改善国民生活。例如,19世纪中期以后经常爆发的经济危机,对英国社会产生重要的影响,失业和贫困问题不断加剧。在此背景下,英国于1834年颁布《新济贫法》,认为政府负有实施救济、保障公民生存的责任,为现代社会保障制度的诞生奠定了基础。

  二是20世纪30年代到70年代——公共服务建立完善时期。资本主义世界经济大危机后,各国对公共服务的需求凸显。为适应经济社会发展,一些西方国家开始调整经济社会管理的相关政策,在经济恢复和发展的基础上,大力推动公共服务体系建设,公共服务的覆盖面逐步向全体社会成员扩展。作为美国罗斯福政府实施“新政”的一项重要内容,1935年颁布的《社会保障法》,标志着美国基本建立公共服务制度。1942年英国经济学家贝弗里奇提出了一整套公共服务建设发展理论并且逐步占据了主导地位,指引着英国建立了“从摇篮到坟墓”的全面福利制度。到20世纪60年代,西方国家基本建立起了较为健全的公共服务体系。

  三是20世纪80年代以后——公共服务市场化和社会化改革时期。从20世纪70年代开始,西方国家陷入了严重的经济“滞胀”危机,失业率居高不下,基本公共服务需求增加。同时,由于西方社会福利的过度提供,产生了许多负面影响,政府财政压力不断增大,公共服务制度调整的需求增加,鉴于此,西方国家普遍开始改革公共服务制度,逐步推进公共服务的市场化和社会化。例如,澳大利亚养老保险制度从最初主要由政府提供基本养老金,扩大到基本养老金与超年金、个人储蓄养老三支柱相结合的制度。基本养老金只为劳动者提供最基本的老年生活保障,超年金对雇主具有强制性,采用完全积累方式,个人储蓄养老满足个人对退休养老的特殊安排。三大支柱相结合,提升了个人责任,大大减轻了政府财政负担,为养老保险提供资金支持。德国的公共服务逐步转型为公助与自助相结合的模式,失业保险和医疗保障所需资金均由职工个人和所在企业分担,政府只担负“补亏”的任务。

  二、西方国家基本公共服务制度变迁的规律分析

  纵观西方各国基本公共服务制度的改革与发展,可解析出其变迁所遵循的基本规律:

  (一)服从服务于政治经济大局

  当政府和市场管理模式改变时,政府也就更努力寻求与其相适应的基本公共服务提供方式,从而带动公共服务质量和水平的提升。同时,基本公共服务的提供水平需服从于经济发展水平,当经济发展使政府有更多财力时,也就使得基本公共服务水平的提升成为可能。此外,更加有效的基本公共服务又可以反哺经济发展。例如,二战后英国全国住房总量的 1/4遭到破坏,全国住房短缺额多达 250 万套,住房成为当时最严重的内政问题。英国政府开始全面承担起住房修建的责任,不再放任给市场或私人解决。1945年至1979 年,各级政府在全国竣工住房 500多万套,这些公房以远低于成本的租金出租给普通居民(从最初限于低收入困难户发展到向所有家庭开放),住房问题基本得到解决。但如此大规模地直接建设住房,使政府背上了沉重的资金负担。基于这些弊端,1979 年撒切尔政府上台后反对国家干预的自由主义思想,开启了对公共住房制度的剧烈变革:一方面,将政府拥有的公共住房以非常优惠的条件出售给租住者、私营企业和住房协会,鼓励住房私有化。1979—1992 年,各地方政府共出售了 170 万套给公房租房者,售房总收入达 240 亿英镑。另一方面,严格限制各级政府公共住房的修建和供应,采取多种措施推动私营企业和住房协会在住房领域发挥更大的作用。住房财政开支占 GDP 的比重从 1979 年的 2.17% 降为 1990 年的0.66%,政府财政负担得以减轻。但是,没有了公共住房机制缓冲的住房市场呈现出两极分化的状态,大量中低收入人群由于房价或房租过高而面临无处栖身的困境。2003 年,执政党工党又开始强化公共住房的地位,加大了政策制定和执行力度,逐步建设“可负担住房”( affordable housing)。2007年布朗政府将住房兴建计划列为施政议程的核心,宣布今后十年政府将兴建 300 万套可负担住房。

  (二)基本公共服务的范畴不断扩大

  西方国家基本公共服务范畴随着经济的发展而不断拓展,从最早的失业救济逐步发展成为涵盖就业、养老、公共教育、公共医疗、公共住房等的基本公共服务体系。此外,基本公共服务的覆盖面也在不断扩大,而且随着经济发展、民众需求不断增加,还将继续扩大。除西方国家之外,亚洲国家中比较典型的例子是韩国义务教育的普及。考虑到地区间发展不平衡及财政状况等因素,韩国普及义务教育采取的是先小学、后初中、再幼儿,先农村、后城市的发展战略。小学义务教育自1953年开始实施,到1959年在全国范围内基本实现了小学义务教育,到20世纪90年代才完全普及;初中义务教育从1985年在岛屿、偏僻地区开始实施,1994年扩大到郡(县)、镇一级。但由于财政困难,到2002年,只有19.5%的初中生能享受义务教育,城市地区初中义务教育仍未普及。为扩大义务教育,韩国政府从2002年起,用3年时间,分三个阶段实现了初中义务教育。学龄前幼儿教育于2004年被纳入公共教育体系,2007年起才在全国实行“满5岁的儿童均可免费到幼儿园或儿童娱乐室享受教育和娱乐”的制度。至此,韩国十年制免费义务教育制度宣告建成。

  (三)主体结构趋于合理

  从政府的公共服务职能缺失到公共服务单一主体结构,西方国家经历了一个漫长的历程。但是,随着基本公共服务水平的提升,特别是范畴、覆盖面不断拓展和扩大,各级政府财政的压力也越来越大,逐步成为制约基本公共服务发展的“瓶颈”。为破解这个难题,许多国家开始了旨在减轻财政压力,吸引民间资本加入、推动公共服务社会化的一系列改革,目前,已基本建立了以政府投入为主、多方投入的多元化的基本公共服务提供主体结构。例如,美国的养老保险除国家法定养老保险外,积极鼓励发展私营退休养老保险和个人储蓄养老保险。私营退休养老保险通常指大企业的雇主发起和建立起的单一雇主养老金计划,也有工会组织为小企业的职员发起和建立的多雇主养老金计划,包括政府公职人员的职业年金计划。它不具有强制性,但覆盖了美国近一半的劳动人口。

  三、对我国基本公共服务体系建设的历史借鉴

  (一)基本公共服务分级分层管理,有利于事权、财权划分清晰

  基本公共服务分级分层管理,有利于权责划分清晰、经费落实保障和强化管理。例如,英国、日本等国通过对地方政府在公共服务管理方面的放权,促进了公共服务分级分层管理体制的建立与完善。德国教育体制基本上属于地方分权制,各州独立实施教育行政,有绝对自主权,大部分州实行州、区和基层三级教育管理。又如,美国在政府间关系调整中使州政府分担更多的公共服务职责,教育行政实行中央和地方分权,联邦教育部主要起规划、立法、拨款和指导协调作用,州教育委员会根据有关法规制定公立中小学教育政策,州教育厅负责给地方拨付州教育经费,执行或解释有关学校的法律,向地方教育行政部门提供咨询等。义务教育经费收入由联邦政府征收的所得税、州政府征收的消费税和教育税等构成。联邦政府还通过专项转移支付帮助有特殊需要的弱势学生群体,调节州际间的教育经费差距和学业差距。

  (二)建立政府主导下的多元筹资结构,有利于促进公共服务可持续发展

  多元化的筹资结构,能够缓解财政压力,提高公共服务提供的社会化水平,从而推动公共服务可持续发展。例如,美国在医疗和公共住房方面,注重在政府托底的基础上,大力发挥市场力量,实行政府与市场相结合的办法。例如,美国的公共医疗制度不是针对全民,而是针对贫困者和老年人分别设立了贫民“医疗救济”(Medicaid)保险和老年“医疗照顾”(Medicare)保险。但联邦政府鼓励全民加入私人医疗保险,私人医疗保险由商业保险公司提供,由雇主和雇员共同承担保险金。由于有税收优惠,一般公司都愿意为雇员支付部分甚至全部医疗保险金。因此,大部分美国人都参加由商业保险公司提供的私人医疗保险。另外,美联邦政府鼓励私人拥有自己的住宅,目前,美国人的住房95%以上是由市场解决的。公共住房则主要面向低收入者、老年人和残疾人建造和维护。

  澳大利亚实行全民医疗保险制度,但澳政府也鼓励国民购买私人保险,并给予补贴和税收方面的优惠。大约有 40% 的居民同时购买私人医疗保险。私人医疗保险持有者既可去私立医院看病,也可到公立医院以自费病人身分就医,可选择医生和优先住院,由保险公司支付费用。保险公司还会支付投保人的一系列非医疗服务的费用,如进行理疗、看牙科以及购买眼镜的费用等。目前私人医疗保险一个家庭一年费用大约在1800-3000澳币。

  德国养老保险体系中法定养老保险、企业补充养老保险、自愿保险三种保险所支付养老金的比例大约分别为70%、20%和10%。企业补充养老保险是法定养老保险的补充。2002年,德国颁布法律,规定企业职工有权利要求雇主将一部分工资或者节假日奖金变成企业养老保险,企业养老保险的筹资方式、组织形式及受保人等均可自由选择。

  (三)加大转移支付力度,有利于推动实现公共服务均等化

  加大转移支付力度,可以弥补部分地区政府经费的不足,从而实现公共服务均等化。例如,英国采取中央和地方政府两级教育管理模式,实行11年义务教育制度。基础教育经费主要来自中央政府拨款,通过转移支付方式拨给地方政府,占学校总经费的80%。日本政府专门制定了《义务教育诸学校设施费国库负担法》,以及地方交付税制度,建立了一套较完整的义务教育财政制度。文部省负责对各级政府职责履行情况进行指导、协调和监督;国家财政对所需经费实施补助,补助额度为1/2;都道府县负责研究适合偏僻地区教育的学习指导方法、教材、教具等,设立师资培训中心,确保教师进修所需差旅费及相关经费;市町村负责为偏僻学校提供教材、教具,为学校教职工兴建住宅,提高福利待遇,设立音乐、体育等设施,实施师生健康管理,为学生上学提供交通方便。为保证经费补助政策的有效实施,日本还建立了完备的偏僻地区教育财政补助制度。此外,还有就学奖励、理科设备费、教材费补助等项目,为偏僻地区教育发展提供了有力保障。

  (四)促进非盈利公共服务管理机构发展,有利于提高公共服务提供效率

  除政府部门外,各国成立了一些以非盈利机构为骨干的公共服务提供主体,以提高公共服务的提供效率,不断满足日益增长的公共服务需要。非盈利公共服务管理机构在基本公共服务提供中起着重要的作用,既可以节约政府大量的人、财、物资源,又可以承担起许多繁杂、琐碎、具体的任务。

  新加坡的建屋发展局直属国家发展部,是一个独立的非盈利机构,其财政预算纳入国家计划。新政府赋予其广泛的合法权力,它既代表政府行使权力,负责制定组屋发展规划及房屋管理,实现“居者有其屋”的目标;同时又作为最大的房地产经营管理者,负责组屋施工建设工程、房屋出售和出租,因此肩负着多重职能。建屋发展局的资金来源有三项:一是政府建房贷款。该项贷款实质是公积金的转化形式,中央公积金局把公积金归集起来后,除留足会员提款外,其余全部用于购买国家债券,政府把这部分资金贷给建屋发展局。二是购房资金贷款。居民购房可分期付款,居民从建屋发展局购房后,由该局提供分期贷款,并垫付周转资金。三是政府津贴。由于建屋局为非盈利机构,其出租组屋的租金和出售组屋的价格由政府确定,远远低于市场价格,为此,政府每年都从财政预算中给建屋发展局安排一笔津贴,从开始拨款至今政府已累计补助138亿新元。

  法国的失业保险管理机构(简称ICDK)为私营、非盈利性质,1958年成立,由3个雇主协会和5个工会共同管理。在全国设有30个区级机构(相当于我国的省级),700多个省级机构(相当于我国的市县),现有工作人员15000人。其管理费用来自失业保险基金。此外,法国还有约129个按省建立的地方疾病保险基金会,也是非盈利性机构,具体负责登记医疗保险受保者、支付医疗补助、报销医疗费用,支付生育、工伤事故、残疾及遗属医疗补助。

  德国法定医疗保险的经办机构是几百个经联邦医疗保险局批准成立的疾病基金会,也是非盈利性组织。并且还通过发挥医师协会、牙医协会、医院协会和医药协会等医药行业协会的作用,加强对医疗保险服务提供者的管理,规范医疗服务行为。

  (五)发挥财政、税收、金融等政策组合效应,有利于加强公共服务管理调控

  对某项基本公共服务领域的支持,政府往往采取财政、税收、金融等多种政策的组合予以扶持,这有利于使各级政府更加有效地调控公共服务,提高公共服务管理水平。一是加大财政投入,如日本各级政府通过公共财政预算,为公共卫生基础设施建设提供充足稳定的财源,通过专项资金安排边远地区的医疗设施建设与运营经费。二是税收优惠,如德国政府对合作社建房所得税、财产税、土地转移税和交易税等,均给予减免和优惠。三是金融支持。如英国对公共住房采取了包括发放补贴、贷款和其他金融支持政策。日本政府向民间医疗机构提供低息医疗贷款业务,促使日本民间医疗机构迅速发展,有效弥补了公立医疗特别是边远地区、农村地区医疗设施不足。德国由政府出面给予合作社建房贷款担保。


 
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