作者：易丽丽

　　2011年3月23日，《中共中央国务院分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5 号，下简称《意见》）正式下发。《意见》为事业单位分类改革确定了时间表：到2015年，完成事业单位分类；而到2020年，则要建立起事业单位管理体制和运行机制，形成中国特色公益服务体系。8月，国务院办公厅下发“37号文”， 9个配套文件解决事业单位分类、编制管理、财政有关政策、法人治理结构、收入分配等重大瓶颈问题。11月，国务院法制办网站公布《事业单位人事管理条例（征求意见稿）》，向社会广泛征求意见。在过去，事业单位改革常有“没有总体目标”、“零敲碎打”等负面评论。如此系统出台事业单位改革政策及单项法规，前所未有，媒体称这一次事业单位改革“动真格”。

　　本轮事业单位改革，试点先行。广东省2006年被中央确定为事业单位改革试点省。2008年两会之后，国务院常务会议通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，广东与山西、上海、浙江、重庆被确定为试点省（市），与事业单位分类改革配套推进。五个试点省（市）在事业单位改革中都取得了不同程度的成效，广东省在五个试点省（市）中成绩突出，尤其注重创新。广东省现有6万多事业单位，189万事业编制，从业人员达200万，提供覆盖全省1.04亿常住人口的公共服务。

　　一、广东省事业单位改革的做法与经验

　　（一）先划定职能，再进行分类

　　分类是改革的过程也是改革的前奏，科学分类是事业单位改革成功的关键。广东省在事业单位改革中首先调整界定事业单位职能范围，边清理，边规范，边分类。以社会功能为分类标准，重点是在清理整顿基础上调整职能。调整职能过程中，将行政职能回归行政机关，将机关技术性、辅助性、服务性职能交给事业单位，将可由社会承担的如评估、鉴定、检验、标准制定等工作交给社会组织和市场。划定职能后再进行科学分类，与此同时注重整合资源。例如：原广东省人事厅所属事业单位的改革，是在对省人事信息中心、省人才服务中心、省海外人才引进服务中心等6个事业单位进行清理整顿和职能调整的基础上重组为省人才服务局、省人事考试局2个事业单位后，再进行分类。水利厅所属26个事业单位，整合调整为14个，航道局原来的四层级管理变成省、分流域二层级扁平化管理。

　　（二）增强事业单位公益属性，强化公共服务职能

　　一是以卫生、教育、社会保障为突破口推进公共服务均等化。广东省此次事业单位改革的出发点不是为了减人、减机构、减轻财政负担，不是“甩包袱”，而是着力强化公共服务职能，推进基本公共服务均等化。主要体现在：出台乡镇卫生院、社区卫生院标准，并将乡镇卫生院、职业病防治、疾病预防控制等机构列为公益一类，构建公共卫生服务体系；健全高校、职业院校、中小学、特殊教育编制标准，推进教育均等化；建立养老、医疗、失业、工伤、生育等五险合一的社保经办机构并形成体系，建立公共就业服务体系。《广东省乡镇卫生院机构编制标准》、《广东省特殊教育学校教职员编制标准暂行办法》于2010年出台，通过制定标准，规范了事业单位管理，从制度上推进基本公共服务均等化。

　　二是对承担基本公共服务的事业单位进行增编。以往的改革强调尽可能压缩编制，而本次改革在严格控制事业单位编制总量的前提下，实行部门或区域、行业、系统内调剂，向基层医疗卫生服务机构、农村义务教育、特殊教育、职业教育等事业单位倾斜，重点单位进行大幅增编。2006年至今，广东省省属医院、高职院校、中小学共增加约3.1万名编制，其中医院约1.5万，高职院校约1.1万，中小学（含中职技校）约0.5万。广东省对承担基本公共服务的事业单位进行增编，加大基本公共服务投入，强化了政府公共服务职能。

　　（三）创新体制机制，激发事业单位活力

　　一是推动科研体制改革。广东省2009年出台了《关于深化科研体制改革的意见》，将科研机构进行重组、整合，形成工业、农业、自然科学、现代服务业等四大主体科研机构，实行集约管理。新成立的广东省工业研究院，核心科研列为公益一类，下属20多个研究所划为公益二类，工业研究院下设一个科研孵化器，产生的收益反哺公益一类的核心科研。

　　二是探索建立法人治理结构。五个试点省（市）中，广东省编办率先出台了《关于推进事业单位法人治理结构试点工作指导意见》。法人治理结构有两个显著的特点：1、从单中心管理变成多中心治理，事业单位不再只由行政机关“单中心”管理；而是由各利益相关方共同参与治理。2、信息公开透明，接受全社会监督。广东省在2010年确定了17家试点单位，目前已取得初步成效。深圳市高技能人才公共实训管理服务中心（下称高训中心）成立于2005年，是法人治理结构的试点单位之一。高训中心成立了基本涵盖与政府提供高技能人才公共训练服务相关的社会各界利益代表为理事成员的理事会。高训中心每年年底都请第三方对中心的财务进行审计，对中心工作进行绩效评估，中心制作年度白皮书，并以此为依据，在每年年底的理事会上向各位理事汇报当年的经费使用和工作完成情况。截至2010年10月31日，高训中心已经为344个班次8319人次的技能人才提供了培训服务。

　　三是推行法定机构试点工作。法定机构试点是借鉴香港、新加坡经验的基础上，广东省深化事业单位改革，从深层次上解决制约事业单位发展体制机制问题的有益探索。2011年7月2日，广东省编办出台了《关于在部分省属事业单位和广州、深圳、珠海开展法定机构试点工作的指导意见》，法定机构试点工作在广东省全面展开。法定机构的特点是政府把部分的公共服务职能和社会管理职能通过法律授予给法定机构之后，法定机构按照市场化、企业化运作，不断提高效率和服务水准。

　　法定机构在形式上表现为“一机构一立法”，但其实质重在内部管理运作模式和制度架构。深圳市城市规划发展研究中心是广东省第一家法定机构，自2008年6月正式挂牌成立，目前已运行三年，并取得初步成效。首先是吸引并建立了一支高素质的、稳定的城市规划专业队伍，中心高级职称以上30人，占32.6%；研究生以上46人，占50%。其次是高质量、高效率地履行了法定职责，被国家建设部授予中心城市规划编制甲级资质，这在目前全国同类机构中是第一家，也是唯一的一家。

　　（四）加强监管，不断提升公共服务质量

　　一是建立编制总量控制与动态管理机制。广东省机构编制管理的策略是：总量固化，强调“管住”；单量优化，强调“管好”。例如：建立了对省属职业技术教育院校增编指标控制办法，对学生数多、编制少的院校重点增编；学生数大幅减少的院校进行减编调整；同时合理调整编制结构，将分编重点倾向高职院校。同时，从2007年开始在中小学实行了机构编制动态管理，根据学生数的变化情况，按标准增加或减少编制数。

　　二是建立事业单位网上监管约束机制。建立了广东省事业单位网上监督管理系统，与省质监局、社保局等13家事业单位法人证书联检部门交换数据、联合监督，从事后监督向事前、事中监督转变。同时，还建立了财政、人事、工商、质监、银行、公安、税务等15家联检单位参加的事业单位法人证书使用联络会议制度。

　　三是建立事业单位绩效评估制度。结合事业单位法人年检工作，针对不同类型事业单位的职能特征，建立健全绩效评估体系，对事业单位的运行情况、服务质量、岗位设置、人员结构、资金使用等进行评估。通过事业单位绩效评估，确保事业单位不断改善服务质量。

　　二、事业单位分类改革的困境

　　（一）分类过于宽泛与创新受限的困境

　　在我国，传统的事业单位管理体制存在诸多弊端。政府部门与事业单位之间是一种支配和依附关系，不是平等的主体；事业单位的人、财、物管理行政化色彩浓厚，仿行政机构级别、仿行政机构运作，缺乏弹性和灵活性；管办不分，存在利益纽带。这些问题的存在已经严重影响了事业单位功能作用的发挥。广东省在事业单位改革过程中，力求从深层次上解决制约事业单位发展的体制机制问题。探索法定机构是广东省事业单位改革的一大创新。法定机构是指根据特定的法律、法规或者规章设立，依法承担公共事务管理职能或者公共服务职能，不列入行政机构序列，具有独立法人地位的公共机构。法定机构解决了“分类过于宽泛，部分事业单位分类后没有法律法规授权却有行政职能，改革后进不了机关、也退不回公益、更不能转企”的困境。

　　但法定机构的创新探索遇到了困境：一是双重身份与缺乏法律支撑的困境。法定机构仍是事业单位，却是双重身份，与事业单位是包含与被包含的关系，法定机构真正突破体制障碍需要作为独立的法人类型；但是法定机构作为独立的法人类型目前没有法律支撑。二是行政职能回归与两不突破的困境。《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5 号）规定对承担行政职能的事业单位回归行政机关，法定机构将这类机构的职责法定化，行政职能仍在行政机关之外；但是另一方面，中发〔2011〕5 号文件明确事业单位改革机构不得突破政府机构限额和编制总额，这一规定对承担行政职能的事业单位回归行政机关形成了事实困难。三是既成事实与中央规范指导空白的困境。中发〔2011〕5 号文件将事业单位分为三大类五小类，广东省法定机构的类别不在中央文件的类别之中，但是这种类别已运作三年，并逐步试点推开，其他省市也在学习广东省的做法，作为一种探索有其意义，随着其在各个地方逐步推行，法定机构规范化的指导空白让这种探索处在困境中。四是政府职能下放与社会组织不成熟的困境。随着政府职能的转变，部分职能逐步社会化。另一方面，我国社会组织成长缓慢，各方面不成熟。法定机构作为一个过渡，在较长时间内可以帮助实现政府职能转变，并且缓解相关事业单位人员一步到位推向社会的“维稳”压力，法定机构有稳定器的作用。

　　（二）养老保险配套改革“雷声大雨点小”的困境

　　改革的动力影响着改革推进的程度。事业单位工作人员养老保险制度改革遇到了瓶颈，影响了分类改革的原动力。事业单位养老与企业接轨是政策的方向，这也有利于事业单位、企业双向流动。改革方案提到要建立职业年金，以提高事业单位人员改革后的养老待遇，但相关经费并未兜底。广东省调研中发现，事业单位改革在领导层还比较热，但事业单位自身动力不足。正如参与座谈的代表所说，整个事业单位改革的状况就象是“请客的邀请函发出来了，却没有人买单!”

　　2008年全国确定五省（市）进行养老保险试点改革，但至今没有一家公布方案，这从侧面反映了养老保险配套改革的难度。目前，事业单位以编制人数或是财政供养人数，还是以实有人数为统计口径，并没有定论。无法确定改革后参加养老保险的人数，也就没有办法测算需要多少财力，谁来出资金也没有着落。“不知道多少人”、“不知道要多少钱”、“不知道谁来掏钱”这三个问题让改革遇到了瓶颈。养老保险不落地，改革的动力就不足，改革处在观望之中。

　　三、进一步推进分类改革的几点建议

　　（一）保证改革的原动力。一是尽快对养老政策进行顶层设计，切实考虑地方养老保险经费筹集的困难，进一步明确、细化相关费用的来源等问题。在事业单位养老保险改革中，统筹考虑编内、编外人员，解决编内、编外“同工不同酬”的遗留问题。二是做好相关改革政策及配套政策的宣传和落实工作，充分尊重被改革者的知情权，听取被改革者的意见，避免改革牵涉的相关利益方对改革政策产生误解，导致改革风险增加，影响改革的进度。

　　（二）增设“法定机构”法人类型。《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5 号）明确事业单位改革机构不得突破政府机构限额和编制总额，这一规定对承担行政职能的事业单位回归行政机关造成了事实困难，探索“法定机构”是改革的出路。广东省法定机构试点工作全面展开，第一家法定机构已运行三年，各省市也在学习广东省的做法，这种创新正有全面推开之趋势。为了避免法定机构试点工作五花八门，中央应尽快研究法定机构管理模式的指导意见，对相关探索加强指导，减少今后规范管理的难度。针对目前注册类型只有“企业单位、事业单位、社会组织”三类，增加“法定机构”这一类别，赋予法定机构合法的地位。建议加快法定机构的立法研究，制定法定机构的设立、变更等法律程序。

　　（三）系统考虑，整体推进。事业单位分类改革“牵一发而动全身”，需全方位考虑事业单位改革与行政体制改革的承接及与社会组织发展的衔接，特别注重整体谋划，统筹推进。一方面，推进深化行政体制改革的主要内容是大部制改革，决策与执行分开，作为执行机构的事业单位承接行政改革下放的职能，行政体制改革与事业单位改革同步推行，能及时巩固大部制改革的成果。另一方面，事业单位改革与发展规范社会组织工作相衔接，借事业单位改革之机，明确“将可交由社会组织承担的职能转移出去”。

　　事业单位改革是一个系统工程，必须瞻前顾后。事业单位改革表面上只关乎事业单位，但实质是对政府职能的重新界定，即政府与市场、与社会之间适度分权的问题。事业单位改革必须与深化行政体制改革尤其是大部制改革推进、社会组织发展紧密衔接，这三者的联动需要建立高层次的改革领导协调机制，最好是自上而下推进，达到上下联动。

　　（作者系国家行政学院公共管理教研部讲师、博士）

　　来源：《行政管理改革》2012年第2期