中共常州市委 常州市人民政府
关于分类推进事业单位改革的实施意见
常 发〔2013〕23号
（2013年10月14日）
为全面贯彻落实党的十八大精神，推动我市公益事业又好又快发展，根据《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）和《中共江苏省委、江苏省人民政府关于分类推进事业单位改革的实施意见》（苏发〔2012〕26号）精神，结合常州实际，现就全市分类推进事业单位改革提出如下实施意见。
一、指导思想、基本原则和主要目标
（一）指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以创新体制机制为核心，坚持分类指导、分业推进、分级组织、分步实施，综合配套推进，积极稳妥实施，进一步增强事业单位活力，不断满足人民群众日益增长的公益服务需求。
（二）基本原则。坚持以人为本，把提高公益服务水平、满足人民群众需求作为出发点和落脚点；坚持分类指导，根据不同类别事业单位的特点，实施不同的改革和管理；坚持稳步推进，在中央、省规定的改革步骤下，结合实际作出渐进的安排，注意把握改革节奏；坚持开拓创新，破除影响公益事业发展的体制机制障碍，大胆进行多种形式的探索和实践；坚持着眼发展，充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用，实现公益服务提供主体多元化和提供方式多样化；坚持统筹兼顾，注意与行业体制改革、政府机构改革等相衔接，妥善处理改革发展稳定的关系。
（三）主要目标。2013年底前，全面完成事业单位分类工作。2015年底前，基本完成承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位改革工作，从事公益服务事业单位在机构编制、人事管理、收入分配、社会保险、财税政策等方面的改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构取得较大突破，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化，为全市率先基本实现现代化提供重要保证。2020年前，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的具有常州特点的公益服务体系，为全市建设苏南现代化建设示范区提供重要支撑。
二、主要任务
（一）科学划分事业单位类别
1.划分现有事业单位类别。在清理规范的基础上，明确事业单位分类范围，规范事业单位分类标准，严格事业单位分类程序。按照社会功能，将纳入分类范围的事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，条件成熟的逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。今后不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。
2.细分从事公益服务事业单位。根据所承担的职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的事业单位，划入公益二类。
3.严把事业单位分类标准。坚持以社会功能作为分类唯一标准，不以机构名称、经费来源、人员管理方式等作为分类依据。承担行政职能事业单位认定要严格把握标准，控制最小范围；从事公益服务事业单位认定要根据职责任务和发展方向合理确定类别。
（二）稳步推进承担行政职能事业单位改革
1.区分不同情况实施改革。对完全承担行政职能的事业单位或主要承担行政职能的事业单位在剥离公益服务职能、生产经营职能后，在规范和调整其行政职能、重新核定人员编制的基础上，可调整为相关行政机关的内设机构；确需单独设置行政机构的，按照精简效能的原则设置。对部分承担行政职能的事业单位，原则上将属于政府的职能划归相关行政机构；职能调整后，重新明确事业单位职责、划定类别，工作任务不足的予以撤销或并入其他事业单位。
2.确保“两个不突破”。政府机构限额和行政编制总额“两个不突破”由各地党委政府负总责。改革中涉及机构编制调整的，主要通过深化行政体制改革、政府机构改革等途径调剂出来的空额逐步解决。已认定为承担行政职能，但尚未调整到位的事业单位，在过渡期内继续按照现行法律法规和政策规定履行职责，使用事业编制且只减不增，依照现行机构编制、人事、财务、社会保险等政策规定实施管理。今后制定地方规范性文件和其他政策规定时，原则上不再授权或委托事业单位承担行政职能。
（三）稳妥推进从事生产经营活动事业单位改革
1.平稳推进转企改制。对从事生产经营活动事业单位要严格机构编制管理，冻结编制，人员只出不进。待中央、省具体政策规定出台及条件成熟的情况下，可以采取转企改制、撤销、整合等多种形式平稳推进改革。要保证不同时期、不同行业体制事业单位改革政策的平稳衔接，周密制定转企改制工作方案。转企改制单位要按规定注销事业单位法人，核销事业编制，进行国有资产产权登记和工商登记，并依法与在职职工签订劳动合同，建立或接续社会保险关系。
2.制定完善相关政策。为平稳推进转企改制工作，可给予过渡期，一般为5年。在过渡期内，对转企改制单位给予适当保留原有税收等优惠政策，原有预算经费继续拨付。在离退休待遇方面，转企改制前已离退休人员，原国家和省、市规定的离退休费待遇标准不变，支付方式和待遇调整按国家和省、市有关规定执行；转企改制前参加工作、转企改制后退休的人员，基本养老金的计发和调整按国家、省有关规定执行，保证离退休人员待遇水平平稳衔接。在医疗保障方面，离休人员继续执行现行办法，所需资金按原渠道解决；转企改制前已退休人员，转企改制后继续按规定享受职工基本医疗保险、补充医疗保障等待遇。继续做好离退休人员的服务管理工作。
（四）深化从事公益服务事业单位改革
1.优化调整布局结构。加强公益事业的统筹规划，建立相关职能部门共同参与编制事业单位规划布局的协同配合机制，实现社会事业发展规划、重大社会公益项目立项与事业单位机构编制管理的有效对接。打破条块分割和行政区划界限，逐步整合职责功能相近的事业单位，提升公益服务能力。优化事业单位层级分布，面向社会提供公益服务的事业单位逐步推行属地管理。
2.推进管理体制改革。实行政事分开，行政主管部门要结合行政审批制度改革，加快职能转变，创新管理方式，减少对所属事业单位的微观管理和直接管理，强化制定行业规划、标准规范和监督指导等职责。对面向社会提供公益服务的事业单位，逐步取消行政级别，积极探索管办分离的有效实现形式，进一步落实事业单位法人自主权，保证其依法决策、独立自主开展活动并承担责任。
3.创新机构编制管理。贯彻落实事业单位机构编制管理的各项法律法规和政策规定，全面规范从事公益服务事业单位的机构编制事项。建立健全“控制总量、盘活存量、优化结构、有减有增”的动态管理长效机制，用好用活现有编制资源。进一步强化机构编制管理与组织人事管理、财政预算的综合协作机制。加快建立事业单位机构编制评估机制，将评估结果作为优化结构布局、调整机构编制的参考依据。研究培育社会组织、鼓励社会力量兴办公益事业的改革办法。探索推进政府购买公共服务改革的办法。
4.建立法人治理结构。加强事业单位法人资格和法定代表人资格管理。进一步扩大法人治理结构试点范围，对部分面向社会提供公益服务的事业单位，逐步建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督“分离”机制，提高运行效率，确保公益目标实现。不宜建立法人治理结构的事业单位，继续完善现行管理模式。
5.深化人事制度改革。以转换用人机制和搞活用人制度为核心，对不同类型事业单位实行分类人事管理，依照事业单位机构编制管理办法实行分类设岗。全面实施岗位管理制度，积极探索不同类型事业单位岗位结构比例的调整办法，不断优化岗位结构。全面建立人员聘用制度，加强聘用合同日常管理。加快推进职称制度改革，健全专业技术人才评价机制，实现事业单位专业技术人员职称评审与岗位聘用的有机结合。全面推行公开招聘制度，建立健全考核奖惩机制。进一步完善事业单位社会化用工管理的办法。
6.改革收入分配和社会保险制度。以完善工资分配激励约束机制为核心，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的收入分配制度。结合规范事业单位津贴补贴，合理确定绩效工资总量和水平，对不同类型事业单位探索实行不同的绩效工资管理办法。加强事业单位绩效工资分配的指导，完善工资收入分配政策，合理控制不同行业的收入差距，健全完善事业单位工资水平正常调整机制和收入分配宏观调整机制。按照国家、省统一部署，逐步完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育等社会保险政策。探索建立事业单位工作人员职业年金制度。
7.加大实施监督力度。完善事业单位登记管理制度，对事业单位登记信息实行公开,对事业单位法人年检情况实行公示。建立符合不同类型事业单位特点的绩效考评制度，考评结果作为确定预算、负责人奖惩与收入分配等的重要依据。加强审计监督和舆论监督。面向社会提供公益服务的事业单位要建立信息公开制度，重要事项和年度报告要向社会公开，涉及人民群众切身利益的重大公益服务事项要进行社会公示和听证。
8.全面加强党的建设。按照党章和有关规定，及时调整党的组织设置，理顺隶属关系，选好配强党组织领导班子，加强党员教育、管理、服务，做好思想政治工作，推进精神文明建设，领导工会、共青团等群众组织开展工作，充分发挥党组织在促进事业发展、完成本单位中心任务中的领导核心或政治核心作用，保证党的基本路线方针政策在事业单位的贯彻执行。实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位，应配备党组织专职书记和副书记，党员行政主要领导人一般应担任党组织领导职务。实行行政领导人负责制的事业单位，党组织书记和行政主要领导由同一人担任的，一般应配备1名专职副书记。建立法人治理结构的事业单位，党组织领导班子成员要按照事业单位章程进入理事会和管理层，理事会和管理层中的党员领导人员要按照党内有关规定进入党组织领导班子。
（五）构建公益服务新格局
1.大力发展公益服务。积极适应经济社会发展和人民群众需要，根据当地财政保障能力，不断拓展公益服务领域，增加公益服务品种，扩大公益服务供给总量。发挥政府主导作用，引导社会力量广泛参与，引入市场竞争机制，逐步形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局，满足全市人民群众多层次、多样化的公益服务需求。
2.强化政府主导责任。按照逐步实现基本公共服务均等化的要求，优先发展直接关系人民群众基本需求以及社会和谐稳定的公益服务，提高公益服务水平。加快发展薄弱环节的公益事业，政府在安排公益事业资金时，应适当给予倾斜，不断缩小城乡之间、地区之间公益服务水平差距，切实满足广大农民和城市低收入群体医疗、教育、文化等公益服务需求，努力为全市人民群众提供保基本、广覆盖、可持续的公益服务。
3.鼓励社会力量兴办。充分发挥市场在公益事业领域资源配置中的积极作用，完善相关政策，放宽准入领域，推进公平准入，鼓励社会力量以出资创办、入股联办和民办公助、公办民助等形式兴办公益事业，或通过捐赠等形式参与公益服务。创新公益服务提供方式，采用政府购买、特许经营、投资补贴等方式，鼓励和支持社会力量参与兴办卫生、教育、社会福利、科技、文化等公益事业。对社会力量兴办公益事业的，相关部门在设立条件、资质认定、职业资格、职称评定、税收政策和政府购买服务等方面，与事业单位公平对待。
（六）完善支持公益事业发展的财政政策
1.加大财政支持力度。建立健全公共财政体系，根据公共服务的层次性，调整支出结构，加大投入力度，优先保障基本公共服务范畴的公益事业，科学构建财政支持公益事业发展长效机制。充分发挥财税政策引导作用，制定和完善支持社会力量兴办公益事业的财税政策，形成多渠道筹措资金发展公益事业的投入机制。加强事业单位财政资金使用情况的预算绩效管理，严格资金管理，提高使用效益。
2.完善财政支持方式。按照国家政策和以事定费的原则，结合不同事业单位的具体特点和财力，对不同类型事业单位研究完善不同的财政支持方式，合理制定标准，实行动态调整，健全监管制度，充分发挥财政资金的效用。对公益一类事业单位，根据正常业务需要，财政给予经费保障；对公益二类事业单位，根据财务收支状况等，财政给予经费补助，并通过政府购买公共服务等方式予以支持。
3.规范国有资产管理。进一步完善事业单位资产配置标准体系，促进资产管理与预算编制有机结合，强化事业单位政府采购预算管理与执行，规范政府采购操作执行行为。建立健全事业单位财务会计和国有资产管理制度，加强财务监督，确保事业单位财政资金和国有资产使用规范、安全和有效。
三、组织实施
（一）健全领导机制。分类推进事业单位改革事关我市经济社会发展全局，是一场广泛而深刻的变革，任务复杂艰巨。各级各部门各单位要高度重视，充分认识改革的重要性和紧迫性，坚定改革信心，坚持改革方向，加强组织领导。市分类推进事业单位改革工作领导小组负责统筹协调改革工作。领导小组办公室设在市编办，承担日常具体工作。各地党委、政府对本地区的改革负总责，要建立领导小组，健全工作机制，抓好组织落实，为改革顺利推进提供有力保障。
（二）加强协作配合。在党委、政府的统一领导下，各级机构编制、组织、发改、财政、人社、法制等部门要按照分类推进事业单位改革工作领导小组明确的职责分工，各司其职，密切配合，指导做好相关工作；要研究不同类型事业单位在领导干部管理、机构编制、财政保障、收入分配、岗位设置、人员管理和招聘等方面的相关改革；教育、科技、文化、卫生等部门要按照现行的领导体制和政策规定，继续推动本行业体制改革。各部门各单位要按照全市的统一部署，组织开展所属事业单位改革的各项具体工作，妥善解决改革中出现的矛盾问题。
（三）严肃工作纪律。各地各部门要树立大局观念，切实强化责任意识，坚决执行市委、市政府对事业单位分类改革的决策部署。严禁借改革之机，擅自提高机构规格、突击增设机构、增加编制和领导职数。严禁突击聘用人员、突击提拔干部、突击评定专业技术职称。严格财务管理，严禁转移、侵吞、挤占国有资产，防止国有资产流失。对违反规定的，严肃追究责任。
（四）积极稳妥推进。要注意把握改革的节奏和力度，加强统筹协调，做到条块结合、上下结合，条件成熟的可率先改革，暂不具备条件的允许过渡，不搞“一刀切”。要加强新闻宣传，把好宣传口径，正确引导社会舆论，营造改革良好氛围。要深入细致做好思想政治工作，引导广大干部职工积极支持和参与改革，确保改革顺利推进，确保公益事业健康发展，确保社会和谐稳定。
